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新時代能源監管:秩序與活力如何兼得?

作者:盧延國 來源:南方能源觀察 發布時間:2019-10-14 瀏覽:
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中國儲能網訊:建立和完善現代能源監管體系是能源體制革命的核心。黨的十八大特別是近一年來,國家能源局積極推進“放管服”改革,大批行政審批事項進一步取消和下放,國家發改委黨組成員、國家能源局局長章建華履新未盈一年,幾乎走遍了全部能源監管派出機構,為能源監管注入強大活力,能源行業監督管理方式發生了深刻變化。圍繞創新和完善能源監督管理體制機制、構建能源管理和能源監管“一體兩翼”新格局,國家能源局系統認真落實習近平總書記“四個革命、一個合作”能源安全新戰略,推動能源高質量發展,發揮體制機制優勢,強化事中事后監管,探索出一條適合我國國情、管理有序、監管有效的能源行業管理新模式,適應了能源領域國家治理能力和治理體系現代化的要求,推動了經濟社會發展大局和能源行業健康可持續發展。但監管實踐中存在的問題和不足也亟需重視和解決,以更好地服務新時代能源高質量發展。

1、當前能源監管存在的矛盾和問題

監管力量不足、監管效率不高、監管效能不強等依然是當前能源監管工作中的弱項、短板和不足,職能職責不到位、工作開展不平衡、工作機制不順暢、監管合力不夠強的問題亟待解決。適應發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮政府作用的新形勢,新時代能源監管工作已經到了“船到中流浪更急、人到半山路更陡”的關鍵時刻,必須有爬坡過坎的決心和擔當,既要謀劃長遠,又要干在當下,努力為能源高質量發展提供保障。

“多” 與“少”的矛盾。主要是對擔負著能源監管重要職責的能源派出機構來說,監管范圍廣、事項多、內容多,人手少、專業人員少,面對日趨繁重的監管任務,支撐力量捉襟見肘;電力監管的事項多,煤炭油氣方面的事項少,今天的“能”監一定程度上依然是昔日的“電”監,“能”的文章沒有做足;微觀事務的監管多,宏觀方面的監管少,規劃、政策、規則、監管“四位一體”沒有完全到位,大小輕重的關系沒有完全厘清。這些問題既有工作方式方法方面的,也有體制機制不健全、支撐保障不夠的原因,不一而足。以煤炭油氣監管為例,各派出機構普遍存在人員與專業不匹配、人手與任務不對等、業務開展不深入的問題,反映了監管不平衡、不充分的問題,亟需探索煤炭油氣行業監管的模式方式。按照“誰主管、誰監管,誰審批、誰監管”的原則,在國家能源局專業司和監管司、各派出機構之間建立健全既有整體性又有協同性的暢通、高效的工作機制,加大管理與監管的融合力度,把行業監管做寬做實,讓能源監管名實相副。

“軟”與“硬”的矛盾。這里的“軟”、“硬”主要是指能源派出監管機構在對違法違規行為的查處力度。以2018年為例,能源執法力度不斷加大,特別是多個歷年來沒有作出行政處罰的能源派出機構,均實現了辦案數量、處罰金額的突破。全年共收到投訴舉報4584件,依法立案查處違法違規案件約200件,罰沒金額超千萬元,行政執法和稽查的利劍作用逐步顯現,“硬”度明顯加強。但“軟”“硬”失衡的區域矛盾、結構性矛盾仍然存在,部分派出機構在執法“硬度”上亟待提高。當然,有法可依是依法監管的前提。“軟”的原因,一定程度上與法律法規支撐能力不足相關,必須加快能源領域立法進程,加大法律法規立改廢力度,為能源執法變“硬”提供法律支撐,保障能源市場的秩序規范、活力豐沛。國家發改委黨組成員、國家能源局局長章建華指出,市場活力和公正監管是一個硬幣的兩面,沒有公正監管就不會有公平競爭,也就談不上市場活力。要持續加強和完善能源市場監管,不斷創新監管理念和方式,對黨和政府高度關注、市場主體反映強烈的問題,及時組織開展重點監管,對監管發現的問題敢于亮劍,嚴肅查處一批典型違法違規案件,釋放維護市場公平公正公開的強烈信號,防止劣幣驅逐良幣。大力提升依法行政能力,最大程度減少自由裁量權,推動形成能源行業全面依法治理的新格局。

“權”與“責”的矛盾。權力和責任是相互依存的矛盾統一體,一般說來,權責是對應統一的關系,有什么樣的權力就會承擔什么樣的責任,從來沒有無權力的責任,也沒有無責任的權力。當前,能源行業監督管理職責仍然相對分散,相關部門之間、中央政府部門與地方政府部門之間存在政策目標差異和步調不同步等方面的問題,工作協調難度比較大,一定程度上影響了能源監管工作的開展,制約了監管作用的正常發揮。現代政府管制實踐表明,一個部門不可能具有無限的權力,更多的是需要多部門的協同配合,共管共治。這就需要盡快推進能源監管能力的系統性建設,進一步厘清職責界限,并加強派出機構與局機關相關業務司的工作聯系和信息共享,加大閉環監管機制落實力度,實行分級監管、分線監管,發揮好地方能源管理部門和能源派出機構的作用,完善能源監管體系。

“縱”與“橫”的矛盾。這里的“縱”一則指18個能源派出機構與國家能源局的關系,二則指與駐在地黨委政府的關系,一個是隸屬關系的上級,一個是駐在地的上級;“橫”主要指的是能源派出機構與駐在地相關政府部門的關系。在“放管服”改革不斷深化、政策法規不夠完善、責權關系不夠清晰的情況下,矛盾、糾結無疑會貫穿其中。“縱”的矛盾處理不好,就會失去方向,“橫”的矛盾解決不好,就會難以作為。監管機構是代表國家履行職責,必須堅持國家利益至上的原則,嚴格監管。當前,“橫”的矛盾比較多,尤其是因為政策不夠明確、職責不清等原因,在電力市場建設、安全監管等方面甚至比較突出。借鑒財政、環保等部門相對成熟的設計與實踐,最大程度上厘清界面、劃清界限,建立起縱橫分明、權責對等的工作格局,是派出機構開展監管工作的重要基礎。但解決這些問題涉及方方面面,也非朝夕之功。某種意義上說,這也是中央向地方派駐監管機構的原因之一。

2、增強能源監管的系統性、整體性、協同性

當前,能源體制改革全面推進,改革的實踐基礎、制度基礎愈加堅實,監管在能源體制革命中的重要性日益突出,必須增強能源監管的系統性、整體性、協同性,整合各方資源,集聚各方力量,形成監管合力。

理順好“政”與“監”的關系。2013年新的國家能源局成立,開啟了我國能源管制政監合一的新時期。行政管理直接,相對富有效率,監管手段規范,市場化取向更明確。轉變政府職能是深化行政體制改革的核心,解決我國能源運行中的諸多矛盾,就要更多采取改革的辦法,更多運用市場化、法治化的手段。無論是國家能源局機關還是派出監管機構,在職責上都有行政審批(許可)和監督管理。政監合一的體制優勢在于二者形成合力,更好提升監管能效。近年來,在推進能源供給側結構性改革尤其是煤炭去產能、嚴控煤電新增規模、推進國內油氣勘探開發、“獲得電力”排名提升等工作過程中,這一優勢更加彰顯。實踐證明,政監合一在增強監管針對性、提高實效的同時,也為行政管理提高決策的科學性、乃至逐步取消行政審批、轉變管理方式、建立現代監管制度提供豐富參照和持續推動。做好“政”、“監”結合,既是適應我國能源管制政監合一的需要,也是深化“放管服”改革的需要。國家發改委黨組成員、國家能源局局長章建華在全國能源工作會議上指出,去年取消了核電廠內核事故應急計劃審批,推動下放“國家規劃區內新增年產能120萬噸及以上、500萬噸以下煤炭開發項目核準權限”,進一步規范了27項示范類事項和2項試點類事項。在開展2項重點綜合監管的同時,組織開展了電力調度交易與市場秩序、電力價格成本等44項重點問題監管, “獲得電力”世行排名提升工作,在我國營商環境10項指標中得分提高最多、排名提升幅度最大,為我國營商環境的優化做出重要貢獻。同時,加強對能源下放審批事項監督指導和評估論證,研究探索符合行業特點規律的能源項目競爭性配置方式,堅決杜絕變相審批。

理順好“管”與“理”的關系。2019年《政府工作報告》指出:要放寬市場準入,加強公正監管,打造法治化、國際化、便利化的營商環境,讓各類市場主體更加活躍。政監合一的管制模式建立后,更需要從理論上弄通能源監管怎么管的問題。其中,處理好“管”與“理”的關系,決定著能源監管的價值取向。無論是管理還是監督,都是“管”,在計劃經濟下,對經濟乃至一切社會事務的管理,都是為了“管住”,追求的經常會是一種簡單的服從,特別是“一個企業感冒全行業吃藥”的“一刀切”式管理,易操作、見效快,但卻常常會陷入“一放就活、一活就亂,一亂就管、一管就死”的怪圈。表面上,這是管理手段的問題,實質上是思維方式的僵化。管理上的“死管”必然導致“管死”,而不是關系的理順,“一棍子趕了滿河鴨”的“硬管”,貽害經濟社會的發展。要變“管”為“理”。所謂“理”,就是治理、理順,使之通達,也就是依法理順市場的內在關系,保障市場機制的順暢運行。全國能源工作會議明確在“鞏固、增強、提升、暢通”上下功夫,其意自明。近年來,國家能源局在化解煤電過剩產能、光伏產業政策調整、優化煤炭產業結構、能源項目競爭性配置等方面,體現出“理”的智慧,實現了產業“瘦身”和產業升級的雙贏。

理順好“派”與“駐”的關系。派駐監管是推進能源領域治理體系和治理能力現代化的重要方式。國家能源局派駐地方的18個監管機構肩負著對駐在地進行能源監管的重要職責。作為能源監管的重要形式和載體,必須理順好“派”與“駐”的關系。具體說,就是要樹立“派”的權威,發揮“駐”的優勢。“派”講的是來自哪里、對誰負責,“駐”講的是來做什么、怎么做。“派”與“駐”互為表里,相輔相成,“派”是“駐”的前提,“駐”是“派”的基礎。樹立好“派”的權威,就要提高站位,守住底線,嚴格執法。“派”的權威在于派出機構代表國家履行能源監管職責,發出的是國家的聲音,體現的是國家的意志,這也意味著派出機構首先要對國家能源局、也必須對國家能源局負責。而這份權威的生命在于依法依規、公平公正監管,沒有公正監管,“派”的權威便是紙糊的老虎、掛歷上的花瓶。一定意義上說,“派”的角色與定位,是嚴格執法、公正監管的底氣和基礎。沒有公正監管,就不會有公平的競爭、規范的秩序,市場活力也就無從談起。國家能源局對對重點、重大監管專項加強組織指導協調,建立定期報告、披露制度,在推動監管工作的同時,強化派駐機構的權威。發揮好“駐”的優勢,“駐”的優勢首先在于貼近基層、貼近企業、貼近群眾,“春江水暖鴨先知”。派出機構是國家能源局的“手和腳”,做到嚴格監管,真正把能源監管的責任做細、做實、做好,應報告的內容及時、準確、全面,起到“千里眼”和“順風耳”的作用。能源監管機構要結合駐地的實際,通過建立定期會商、重要情況通報、聯合排查、聯合執法等機制,形成同向發力、協作互動的工作格局,做好能源政策、信息的上傳下達,在提升監管效能上下功夫,當好國家能源局和駐地聯系的橋梁和紐帶,服務駐地能源高質量發展。

理順好“局”與“辦”的關系。這里講的“局”是指國家能源局派出的6個區域能源監管局,監管范圍強調的是區域,“辦”則是指12個省能源監管辦,監管范圍強調的是省區。由于二者承擔著重要的能源監管職責,可以說,能不能把“局” “辦”關系理順好,直接影響著能源監管工作的成效。今年9月,習近平總書記在河南考察時指出,黃河流域生態保護和高質量發展,同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展,是重大國家戰略。在區域發展戰略全面實施的大背景下,區域監管已成為能源監管的重要組成部分,必須著力強化。

一個區域,常常資源相近、地域相連,無論是從監管對象的關聯度、企業屬性還是從能源資源稟賦、監管力量整合、能源供給一體化等各個方面來說,沒有理由不進行區域內的監管流程和機制再造,以集中力量進行專業監管、深度監管、充分監管、更大范圍監管。比如,特高壓交直流線路,長輸油氣管網,常常不僅僅是跨省區,而且會是跨幾個區域,電力市場建設的推進、管網的公平開放,等等,就需要整合更多的資源、采取更有效的方式進行監管,既可以采取“區域局+監管”、亦可以“監管辦+區域”、甚至“區域+區域+”,協調的也不僅是局、辦的關系,抑或是局與局、局與辦的關系。當然,強調區域監管絕不是簡單地理解成以區域局為單位組織監管,而是要樹立區域監管的理念,打造區域監管的體制機制,發揮好區域局在區域內的組織協調指導的平臺作用,甚至考慮打造國家能源局層面的區域監管協調工作機制,為新時代的區域監管提供組織和體制保障。應該明確的是,區域監管中局與辦的關系,應該既不是傳統意義上的上下級隸屬關系,也不是簡單的平行并列,而是形成你中有我、我中有你的格局,相融相輔。區域監管局圍繞落實中央關于建設區域系統發展新機制的部署,研究推動區域能源市場機制創新,在區域內牽頭組織開展重點專項監管、問題監管、聯合執法、交叉檢查等工作,形成區域能源協同發展新機制,逐步建立起新型的局、辦關系,開創區域能源監管新局面。

3、明確監管的方向、定位和理念

市場失靈是政府對市場進行監管的主要理由。能源是新時代經濟社會發展的重要物質基礎,關系到“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現,能源監管為誰監管、怎樣監管的問題貫穿能源監管工作的全過程,必須明確監管的定位和方向,創新監管理念,既要防止政府過度和不當干預能源市場,又要防止市場力量失控損害社會公平。

堅持為民監管。進入新時代,我國社會主要矛盾的轉變在能源領域的表現,就是人民群眾由“用上能”到 “用好能”、“好用能”的轉變,堅持以人民為中心,不斷滿足人民群眾對美好用能生活的新需要,既是能源高質量發展的出發點和落腳點,也是能源監管工作的初心和使命。能源監管必須堅持監管為民,強化能源民生屬性,把人民群眾滿意用能、放心用能、清潔用能作為衡量能源監管質量和水平的標尺。總結和利用好近年來在北方地區冬季清潔取暖、光伏扶貧、獲得電力、打造能源民生通道等方面的監管成果,體現能源工作的民生屬性。同時,能源的公共屬性也要貫穿在為民監管的全過程。能源監管,規范的是市場秩序,保持的是市場活力,維護的是包括個體利益又超越個體利益的公共利益。表面看來規范的是一個行業的發展和秩序,實則維護的是公共的、大眾的利益。在監管實踐中,難免有那種講起來都說好、干起來沒人支持的“費力不討好”的現象發生,甚至短期內不能看到顯性的成效。正如《墨子.公輸》里講“治于神者,眾人不知其功,爭于名者,眾人知之”。“眾人不知其功”常常難免,面對“守閭者不內”,監管者必須有足夠的淡定坦然,有不忘初心的堅守和擔當。如是,公正監管方可落地落實。

堅持回應性監管。作為一種監管模式,來自西方的“回應性監管”是基于對“命令控制性監管”批判而提出的,即“從監管權在政府和非政府之間合理配置出發而提出了一系列新的監管理念和監管措施”。具體說來,在當前能源監管機構、人員、專業支撐不足的形勢下,應該建立起以治理組織網絡為基礎的對話平臺,如適應電力市場建設新形勢,深化廠網聯席會制度,建立管網公平開放信息溝通機制等,保證各個監督主體應有地位,提高各監管主體的能力,形成社會各方共治的監管格局;在監管方式上,剔除單一的監管模式和監管路徑,強調監管主體多元性和監管手段多樣化,對被監管對象不同情況采取差別性對待和處理,逐步建立起分級監管、聯合懲戒等新型監管方式。隨著能源領域“放管服”改革的持續深入推進,突出“事前”的預防性監管和“事中”及時性、有效性處置,通過大數據及時發現風險源,及時反應;強調約談、警告、警示、處罰等分級處理手段,及時處理,不斷完善“回應性監管體系”,提升監管效能。 

堅持包容性監管。依法依規、公平公正是能源監管的基本要求,沒有依法監管就沒有能源高質量發展。應該明確的是,加強能源監管的目的既要規范能源市場秩序,也要充分激活和保障市場主體的活力。當前,能源改革已進入深水區,以電力改革為例,儲能、售電、增量配網等新模式、新業態不斷涌現,“大眾創業、萬眾創新”蔚為大觀。“不日新者必日退”。要創新監管理念,采取開放、包容、審慎的態度進行包容性監管,保護市場主體的創新活力。正如警察跟在小偷后面一樣,監管也不能走到監管對象的前面去,而是要秉持“魔高一尺,道高八寸五”的理念,在法律框架下,打破行政性壟斷,防止市場壟斷,放寬準入限制,按照“三個區分開來”的精神,支持企業改革創新,探索建立針對性、操作性強的監管機制和模式,通過動態的、風險監測與管理,切實把該管的管好,把該交給市場的交給市場,實施包容性監管,準確把握“為”與“不為”的辯證關系,加大市場主體的自由度,為創新元素競相迸發、創新活力充分涌流營造良好環境,激活能源市場一池春水。

堅持信用監管。信用是市場經濟的基石,做好能源行業信用體系建設,對實現能源高質量發展具有重要的基礎性、保障性作用。堅持信用監管,開展能源行業信用體系建設,既是解決當前能源監管工作中覆蓋面較小、機構人員較少等困難的現實舉措,也是逐步建立以信用監管為基礎的新型監管機制的需要。在推進有效監管、公正公平監管的過程中,必須加強社會信用體系建設。加快信用機制制度建設、信用平臺建設和信用應用拓展,促進各信息系統充分融合共享,豐富能源行業信用信息平臺功能。扎實做好信用信息歸集共享和統計分析,科學優化信用信息使用,深入開展嚴重失信主體聯合懲治,強化跨行業、跨領域懲治,凸顯信用獎懲效果,提高能源行業“黑名單”的嚴肅性和權威性。完善信用記錄修復制度。對能源行業市場主體不良信用信息修復工作進行科學界定,鼓勵和引導能源行業失信主體主動糾正失信行為,促進全行業形成良好的誠信氛圍。

(作者系國家能源局山東監管辦黨組成員)

關鍵字:能源監管

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